Ghidul de solutionare a contestatiilor in materia achizitiilor publice: tot ce trebuie sa stiti despre aceasta procedura
Posibilitatea cofinantarii din fonduri europene a achizitiilor publice realizate de autoritatile contractante a fost un factor esential care a dus la cresterea numarului acestor proceduri. Totusi, complexitatea lor naste multe probleme juridice atat pentru autoritatile contractante, cat si pentru operatorii economici implicati in procedurile de achizitii publice. De cele mai multe ori aceste probleme juridice ajung sa fie solutionate pe calea contestatiei de catre Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor. Pentru a veni in sprijinul operatorilor economici si al autoritatilor contractante am elaborat acest ghid de solutionare a contestatiilor in achizitiile publice.
1. Cine poate introduce o contestatie
In conformitate cu legislatia achizitiilor publice, orice persoana care se considera vatamata intr-un drept ori intr-un interes legitim printr-un act al autoritatii contractante, prin incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, poate formula contestatie impotriva acestui act.
Poate formula contestatie orice operator economic care are sau a avut un interes legitim in legatura cu respectiva procedura de atribuire si care a suferit, sufera sau risca sa sufere un prejudiciu ca o consecinta a unui act al autoritatii contractante, de natura sa produca efecte juridice, ori ca urmare a nesolutionarii in termenul legal a unei cereri privind respectiva procedura de atribuire.
Interesul unui operator economic de a contesta un act al autoritatii contractante trebuie interpretat in sens larg. Astfel, Curtea de Justitie a Uniunii Europene a statuat ca posibilitatea contestarii este disponibila oricarei persoane care are sau care a avut un interes in obtinerea unui anumit contract public si care a fost sau risca sa fie prejudiciata de o incalcare pe care o reclama, din momentul in care autoritatea contractanta si-a exprimat vointa intr-o maniera capabila sa produca efecte juridice. Asadar, statele membre nu sunt autorizate sa supuna posibilitatea de contestare conditiei ca procedura de achizitie publica in cauza sa fi ajuns formal intr-o anumita etapa. (Hotararea Curtii din 11 ianuarie 2005, cauza C-26/03, punctul 41, Hotararea Curtii din 11 octombrie 2007, cauza C-241/06).
2. Acte ale autoritatii contractante ce pot fi contestate
Operatorii economici pot contesta orice acte ale autoritatii contractante in legatura sau emise pe parcursul procedurii de atribuire. In sensul legii prin act al autoritatii contractante se intelege orice act administrativ, orice alta operatiune administrativa care produce sau poate produce efecte juridice, neindeplinirea in termenul legal a unei obligatii prevazute de prezenta ordonanta de urgenta, omisiunea ori refuzul de a emite un act sau de a efectua o anumita operatiune, in legatura cu sau in cadrul procedurii de atribuire.
Un aspect important de subliniat este ca operatorii economici pot contesta aspecte ce tin de procedura de atribuire chiar inainte de depunerea ofertelor. Astfel, atata timp cat un operator economic doreste sa participe la o procedura de atribuire si justifica un interes, poate sa conteste insasi documentatia de atribuire sau procedura de atribuire aleasa de autoritatea contractanta, daca nu sunt indeplinite conditiile legii. Intr-o astfel de contestatie se va critica insasi procedura de atribuire aleasa de autoritatea contractanta sau se vor contesta specificatii tehnice considerate nelegale – daca aceasta este de natura sa restranga in mod nejustificat libera concurenta intre operatorii economici interesati sa participe la procedura.
3. Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC)
Contestatiile impotriva actelor autoritatii contractante, pot fi introduse fie la instanta competenta, tribunal, sectia contencios administrativ si fiscal, fie la organul administrativ jurisdictional competent, Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor.
Ordonanta de urgenta nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, reglementeaza in detaliu doar procedura de solutionare a contestatiilor de catre organul administrativ jurisdictional competent, respectiv Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor.
In ceea ce priveste solutionarea contestatiilor in materia achizitiilor publice de catre instanta de judecata competenta, tribunalul, sectia de contencios administrativ si fiscal aceasta se solutioneaza potrivit dreptului comun, potrivit Legii 554/2004 a contenciosului administrativ si Codului de procedura civila.
In practica operatorii economici prefera sa aleaga calea Consiliului National de Solutionare a contestatiilor, avand in vedere ca acesta judeca cu celeritate si in regim de urgenta.
Consiliul solutioneaza pe fond contestatia in termen de 20 de zile de la data primirii dosarului achizitiei publice de la autoritatea contractanta, respectiv in termen de 10 zile in situatia incidentei unei exceptii care impiedica analiza pe fond a contestatiei.
In cazuri temeinic justificate, termenul de solutionare a contestatiei poate fi prelungit o singura data cu inca 10 zile. In practica sa Consiliul depune in majoritatea cazurilor toate diligentele pentru a nu se depasi termenul de 20 zile, evitand prelungirea termenului de solutionare a contestatie cu 10 zile.
4. Termenul in care se poate introduce contestatia
Persoana vatamata poate sesiza Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor in vederea anularii actului si sau recunoasterii dreptului pretins ori a interesului legitim, in termen de:
a) 10 zile, incepand cu ziua urmatoare luarii la cunostinta, despre un act al autoritatii contractante considerat nelegal, in cazul in care valoarea contractului care urmeaza sa fie atribuit, estimata conform prevederilor art. 23 ?i ale cap. II sectiunea a 2-a, este egala sau mai mare decat pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2) din OUG 34/2006;
b) 5 zile, incepand cu ziua urmatoare luarii la cunostinta, despre un act al autoritatii contractante considerat nelegal, in cazul in care valoarea contractului care urmeaza sa fie atribuit, estimata conform prevederilor art. 23 si ale cap. II sectiunea a 2-a, este mai mica decat pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2).
Un aspect important de subliniat este ca termenele de contestare se vor calcula in functie de valoarea estimata a fiecarui lot, publicata in invitatia de participare/anuntul de participare. Astfel operatorul economic se va raporta mereu la valoarea lotului la care a participat si nu la valoarea per total a achizitiei publice, pentru toate loturile.
O particularitate specifica achizitiilor publice este modul de calcul al termenelor de contestare. Acestea nu se calculeaza potrivit Codului de procedura civila, ci conform art. 3 litera z) din OUG 34/2006. Conform acestuia, termenul exprimat in zile incepe sa curga de la inceputul primei ore a primei zile a termenului si se încheie la expirarea ultimei ore a ultimei zile a termenului; ziua in cursul careia a avut loc un eveniment sau s-a realizat un act al autoritatii contractante nu este luata in calculul termenului. Daca ultima zi a unui termen exprimat altfel decat in ore este o zi de sarbatoare legala, o duminica sau o sambata, termenul se incheie la expirarea ultimei ore a urmatoarei zile lucratoare.
In cazul in care se contesta documentatia de atribuire, termenul incepe sa curga de la data luarii la cunostinta, respectiv data publicarii documentatiei de atribuire in SEAP. In cazul actelor comunicate fiecarui ofertant in parte, termenul incepe sa curga de la data la care autoritatea contractanta i-a comunicat acest act, prin fax, email, posta sau prin publicarea in SEAP.
5. Suspendarea procedurii
Introducerea contestatiei la instanta sau la Consiliu nu are ca efect suspendarea de drept a procedurii. Cu toate acestea, pentru ca in majoritatea cazurilor, continuarea procedurii ar lipsi de orice eficienta juridica contestatia in sine, persoana vatamata poate introduce si o cerere de suspendare a procedurii la Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor. Suspendarea procedurii de atribuire va fi dispusa de Consiliu numai daca sunt indeplinite cerintele legale.
Astfel, in cazuri temeinic justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, Consiliul, pana la solutionarea fondului cauzei, poate sa dispuna, in termen de 3 zile, la cererea partii interesate, prin decizie, masura suspendarii procedurii de achizitie publica.
Consiliul va solutiona cererea de suspendare luand in considerare consecitele acestei masuri asupra tuturor categoriilor de interese ce ar putea fi lezate, inclusiv asupra interesului public.
In cazul in care Consiliul dispune suspendarea procedurii, va emite o decizie de suspendare, masura provizorie, pana la solutionarea fondului contestatiei. Aceasta decizie de suspendare poate fi atacata la instanta competenta, in mod separat, in termen de 5 zile de la comunicare.
Consiliul nu poate sa dispuna din oficiu suspendarea procedurii daca contestatorul nu a formulat o astfel de cerere prin contestatie. In schimb, autoritatea contractanta, daca considera oportun poate sa dispuna suspendarea procedurii de atribuire pana la solutionarea pe fond a cauzei, chiar daca nu a fost solicitata de contestator.
6. Reguli de solutionare a contestatiilor in fata Consiliului de Solutionare a Contestatiilor
Contestatorul va depune contestatia in termen legal, atat la Consiliu, cat si la autoritatea contractanta a carui act se contesta. Sanctiunea nedepunerii contestatiei si la autoritatea contractanta este foarte drastica, ducand la respingerea contestatiei ca tardiva.
Contestatorul va atasa la contestatie si copia actului atacat, in cazul in care acesta a fost emis, precum si copii ale inscrisurilor de care intelege sa se foloseasca in probatiune.
Contestatia se formuleaza in scris si trebuie sa contina urmatoarele elemente:
a) numele, domiciliul sau resedinta contestatorului ori, pentru persoanele juridice, denumirea, sediul lor si codul unic de inregistrare. In cazul persoanelor juridice se vor indica si persoanele care le reprezinta si in ce calitate;
b) denumirea si sediul autoritatii contractante;
c) denumirea obiectului contractului de achizitie publica si procedura de atribuire aplicata;
d) obiectul contestatiei;
e) motivarea in fapt si in drept a cererii;
f) mijloacele de proba pe care se sprijina contestatia, in masura in care este posibil;
g) semnatura partii sau a reprezentantului persoanei juridice.
In situatia in care Consiliul apreciaza ca in contestatie nu sunt cuprinse toate elementele enumerate mai sus, va cere contestatorului ca, in termen de 5 zile de la instiintarea prin care i se aduce la cunostinta aceasta situatie, acesta sa completeze contestatia. Acesta este singurul moment la care se poate completa contestatia. Trebuie observat insa ca nu se va putea completa contestatia cu noi capete de cerere decat in cazul in care nu s-a formulat nicio pretentie concreta.
In cazul in care contestatorul nu se conformeaza obligatiei impuse de Consiliu, de a completa contestatia, contestatia va fi respinsa.
In termen de o zi lucratoare de la primirea contestatiei, autoritatea contractanta are obligatia sa ii instiinteze despre aceasta si pe ceilalti participanti inca implicati in procedura de atribuire. Instiintarea trebuie sa contina inclusiv o copie a contestatiei respective. Astfel se respecta principiul transparentei, principiul fundamental in material achizitiilor publice. De asemenea prin instituirea acestei obligatii se asigura informarea celorlalti participanti la procedura cu privire la aspectele contestate, participantii avand astfel posibilitatea de a se asocia la contestatie printr-o cerere proprie.
In vederea solutionarii contestatiei, autoritatea contractanta are obligatia de a transmite Consiliului, in termen de cel mult 3 zile lucratoare punctul sau de vedere asupra acesteia insotit de orice alte documente considerate edificatoare. De asemenea sub sanctiunea amenzii autoritatea contractanta are obligatia de a depune o copie a dosarului achizitiei publice, cu exceptia anunturilor publicate in SEAP si a documentatiei de atribuire, atunci cand aceasta este disponibila si poate fi descarcata direct din SEAP.
Lipsa punctului de vedere al autoritatii contractante nu impiedica solutionarea contestatiei in masura in care s-a facut dovada comunicarii acesteia. In practica insa autoritatile contractante obisnuiesc ca formuleze punct de vedere, chiar daca uneori cu depasirea termenului de 3 zile lucratoare.
Autoritatea contractanta va notifica punctul de vedere si contestatorului, tot in termen de 3 zile lucratoare.
La cerere, contestatorul are acces la documentele aflate in dosarul achizitiei publice depuse de autoritate la Consiliu, cu exceptia propunerilor tehnice ale celorlalti ofertanti la procedura de atribuire. Ofertele tehnice pot fi consultate de contestator numai cu acordul scris al respectivilor ofertanti, acord care se anexeaza la cererea pe care contestatorul o adreseaza Consiliului. In practica insa niciun ofertant concurent in procedura de atribuire nu este de acord ca oferta sa sa fie studiata de contestator, din motive lesne de inteles.
In vederea solutionarii contestatiei Consiliul are dreptul de a solicita lamuriri partilor, de a administra probe si de a solicita orice alte informatii sau documente, in masura in care acestea sunt relevante in raport cu obiectul contestatiei. De asemenea, Consiliul are dreptul de a solicita orice date necesare pentru solutionarea contestatiei si de la alte persoane fizice sau juridice.
Autoritatea contractanta are obligatia de a raspunde la orice solicitare a Consiliului si de a-i transmite acestuia orice alte documente care prezinta relevanta pentru solutionarea contestatiei, intr-un termen care nu poate depasi 5 zile de la data primirii solicitarii. In cazul in care autoritatea contractanta nu se conformeaza solicitarii Consiliu ii va putea aplica, conducatorului autoritatii contractante, sanctiunea amenzii in cuantum de 10.000 lei.
In materia probelor in fata Consiliul conform legislatiei in vigoare se pot folosi toate mijloacele de proba admisibile intr-un proces de drept comun.
Consiliul va putea chiar sa dispuna si efectuarea unei expertize desemnand un expert independent pentru lamurirea unor aspecte de natura tehnica sau financiara. Durata efectuarii expertizei trebuie sa se incadreze inauntrul termenului prevazut pentru solutionarea contestatiilor de catre Consiliu. Costul expertizei va fi suportat de partea care a formulat cererea de efectuare a acesteia.
Cu toate acestea din practica Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor, de la infiintare in 2007 si pana in prezent, nu a fost admisa si administrata nicio expertiza in nicio contestatie, indiferent de obiectul achizitiei publice. Consiliul motiveaza aceasta practica de faptul ca celeritatea cu care trebuie sa fie solutionata contestatia nu permite administrarea unei expertize. Solutia este criticabila, mai ales din prisma faptului ca majoritatea procedurilor de achizitie publica aduc in discutie aspecte foarte tehnice si complexe pe care Consiliul nu le poate intelege in totalitate in cele mai multe cazuri si care pot avea un caracter hotarator asupra legalitatii deciziei Consiliului.
Principalele probe care se administeaza in contestatiile solutionate de Consiliu sunt inscrisurile, iar in unele cazuri expertize extrajudiciare realizate de contestatori. Problema principala pe care o ridica aceste expertize extrajudiciare este data de faptul ca nu se poate garanta caracterul obiectiv si impartial al expertizei astfel cum ar fi fost cazul pentru o expertiza judiciara. Cu toate acestea nu de putine ori Consiliul in motivarea deciziei, retine concluziile expertului din expertizele extrajudiciare.
Procedura in fata Consiliului este scrisa. Partile pot formula si depune concluzii scrise in cursul procedurii, pentru sustinerea pretentiilor lor fata de probele administrate.
Cu toate acestea partile pot fi audiate si/sau pot sustine concluzii orale numai daca acest lucru este considerat necesar de catre completul de solutionare a contestatie. In practica, de regula, contestatorul este cel care solicita audierea sau sustinerea de concluzii orale in fata Consiliului, insa in cele mai multe cazuri Consiliul respinge aceste solicitari fara o motivare temeinica, mentionand doar faptul ca nu considera aceasta etapa necesara solutionarii contestatiei.
Partile pot fi reprezentate de avocati sau de consilieri juridici si pot solicita cheltuieli de solutionare.
7. Solutiile pe care le poate pronunta CNSC
Consiliul se pronunta mai intai asupra exceptiilor de procedura si de fond, iar daca constata ca acestea sunt intemeiate, respinge contestatia pe exceptie nemaintrand in analiza fondului.
Consiliul poate respinge contestatia ca fiind nefondata, tardiva, lipsita de interes, lipsita de obiect, ca fiind introdusa de o persoana fara calitate sau neimputernicita sa formuleze contestatia, precum si pe orice alta exceptie de procedura sau de fond.
Consiliul examineaza din punctul de vedere al legalitatii si temeiniciei actul atacat. Consiliul poate pronunta o decizie prin care anuleaza in parte sau in tot actul atacat, obliga autoritatea contractanta sa emita un act sau dispune orice alta masura necesara pentru remedierea actelor ce afecteaza procedura de atribuire.
In cazul in care Consiliul dispune modificarea/eliminarea oricaror specificatii tehnice din caietul de sarcini ori din alte documente emise in legatura cu procedura de atribuire, autoritatea contractanta are dreptul de a anula aplicarea procedurii de atribuire.
In cazul in care Consiliul admite contestatia si dispune luarea unor masuri de remediere a actului atacat, precizeaza si termenul in care aceasta trebuie dusa la indeplinire, care nu va fi mai scurt decat termenul de exercitare a caii de atac impotriva deciziei Consiliului, respectiv 10 zile.
In functie de solutia pronuntata, Consiliul va decide asupra continuarii sau anularii procedurii de achizitie publica. Consiliul poate lua act, oricand in cursul solutionarii contestatiei, de renuntarea la aceasta de catre contestator.
Consiliul nu poate decide atribuirea unui contract catre un anumit operator economic, aceasta fiind o atributie exclusiva a comisiei de evaluare din cadrul autoritatii contractante.
Decizia Consiliului, va fi motivata si comunicata in scris partilor in termen de 3 zile de la pronuntare. Decizia, fara motivarea acesteia, se publica pe pagina de internet a Consiliului in termen de 5 zile.
Decizia prin care Consiliul anuleaza in tot sau in parte actul atacat este executorie si obligatorie pentru autoritatea contractanta.
Autoritatea contractanta are dreptul de a incheia contractul de achizitie publica numai dupa comunicarea deciziei Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor. Contractul incheiat inainte de comunicarea deciziei Consiliului este lovit de nulitatea absoluta. De asemenea contractul de achizitie publica incheiat cu nerespectarea deciziei Consiliului este lovit de nulitate absoluta.
Un apect deosebit de important de stiut pentru operatorii economici este ca in masura in care Consiliul respinge pe fond contestatia, autoritatea contractanta va retine contestatorului din garantia de participare in raport cu valoarea estimata a contractului urmatoarele sume:
a)peste pragul prevazut la art. 19 si pana la 420.000 lei inclusiv – 1% din aceasta valoare;
b) intre 420.001 lei si 4.200.000 lei inclusiv – 4.200 lei + 0,1% din ceea ce depaseste 420.001 lei;
c) intre 4.200.001 lei si 42.000.000 lei inclusiv – 7.980 lei + 0,01% din ceea ce depaseste 4.200.001 lei;
d) intre 42.000.001 lei si 420.000.000 lei inclusiv – 11.760 lei + 0,001% din ceea ce depaseste 42.000.001 lei;
e) intre 420.000.001 lei si 4.200.000.000 lei inclusiv – 15.540 lei + 0,0001% din ceea ce depaseste 420.000.001 lei;
f) peste 4.200.000.001 lei -19.320 lei + 0,00001% din ceea ce depaseste 4.200.000.001 lei.
Consideram important ca operatorii economici sa fie constienti de acest risc, de a pierde garantia de participare, la care se supun in cazul in care contestatia este respinsa de Consiliu. Acest aspect este esential de avut in vedere mai ales in cazul procedurilor de achizitie publica cu o valoarea ridicata, unde pierderea garantiei de participare ar avea un impact negativ simtitor pentru operatorii economici.
8. Cai de atac impotriva deciziilor pronuntate de CNSC
Deciziile Consiliului privind solutionarea contestatiei pot fi atacate de catre autoritatea contractanta sau de catre orice persoana vatamata, în sensul legii, cu plangere la instanta judecatoreasca competenta in termen de 10 zile de la comunicare, atat pentru motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie.
Instanta judecatoreasca competenta este Curtea de Apel, sectia contencios administrativ si fiscal, in circumscriptia careia se afla sediul autoritatii contractante care desfasoara procedura de atribuire.
Partea care formuleaza plangerea are obligatia sa comunice, tot in termen de 10 zile, o copie a acesteia, precum si a inscrisurilor doveditoare si partii adverse, depunand dovada de comunicare in fata instantei pana la primul termen de judecata. Practica judiciara recenta in materie a statuat ca necomunicarea plangerii partii adverse nu este sanctionata cu tardivitatea formularii plangerii, ca in cazul contestatiei. Cu toate acestea pana la cristalizarea unei practici unitare la nivelul instantelor consideram ca plangerea trebuie comunicata si partii adverse in termen.
Plangerea se timbreaza cu taxa de timbru de 4 lei, in cazul in care este o cerere neevaluabila in bani. De obicei insa avand in vedere faptul ca se cere anularea unor acte ale autoritatii contractante, instanta califica cererile ca fiind neevaluabile in bani si solicita timbrarea cu 4 lei.
In cazul in care instanta admite plangerea, modifica decizia Consiliului, dispunand, dupa caz:
a) anularea in tot sau in parte a actului autoritatii contractante;
b) obligarea la emiterea actului de catre autoritatea contractanta;
c) indeplinirea unei obligatii de catre autoritatea contractanta, inclusiv eliminarea oricaror specificatii tehnice, economice sau financiare discriminatorii din anuntul/invitatia de participare, din documentatia de atribuire sau din alte documente emise in legatura cu procedura de atribuire;
d) orice alte masuri necesare remedierii incalcarii dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice
Instanta, sesizata cu o plangere impotriva unei decizii a Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, prin care acesta a solutionat contestatia pe exceptie, admitand plangerea, va desfiinta decizia respectiva si va retine cauza spre judecare pe fond cu luarea in considerare a motivelor care au determinat desfiintarea deciziei.
In situatia in care instanta admite plangerea, modifica decizia Consiliului si constata ca actul autoritatii contractante a incalcat prevederile legislatiei in materia achizitiilor publice.
Instanta poate de asemenea respinge pe fond plangerea, mentinand decizia Consiliului. Hotararea pronuntata de instanta este definitiva.