Principalul element de noutate introdus în activul legislativ de OUG nr. 51/2014 este „garanția de bună conduită” pe care ofertantul contestator trebuie să o constituie pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanței de judecată.

Încă din preambul, executivul român își justifică inițiativa invocând necesitatea, de altfel, reală, de a fluidiza procedura de atribuire a contractelor de achiziții publice și de a proteja autoritățile contractante împotriva depunerii unor contestații abuzive, iar în consecință se va proteja interesul public.

Este ușor de înțeles această argumentație a executivului. Ne uităm cu mândrie la podul de la Cernavodă proiectat de Anghel Saligny. Acum, după un secol de la inaugurarea sa, nu putem decât să ne bucurăm că există, îi recunoaștem măreția și grandoarea arhitecturală și nu ne putem întrebări cu privire la detaliile atribuirii contractului de construire; nici pe ce criterii de eficiență și transparență a fost ales Anghel Saligny ca să îl proiecteze. Acestea sunt detalii care, probabil, au contat în anii 1890-1900, dar pe care trecerea anilor le-a decantat de interesul public.

Așadar, din această perspectivă, a întâietății interesului public, privit ca o componentă a investiției publice, „garanția de bună conduită” pare o măsură binevenită din partea executivului român preocupat de accelerarea investițiilor publice.

Pe de altă parte, la edictarea unor asemenea măsuri, legiuitorul trebuie să aibă în vedere și interesul privat, al operatorului economic care dorește să depună sau a depus o ofertă în cadrul unei proceduri și care se simte nedreptățit de cerințele sau „atitudinea” autorității contractante. De asemenea, întrucât achizițiile publice reprezintă unul dintre domeniile cele mai armonizate ale dreptului european, iar autonomia legislativă a statelor este limitată de directivele în materia achizițiilor publice, toate actele normative interne în acest domeniu trebuie să fie conforme cu aceste directive.

Analiza juridică a noilor reglementări privind „garanția de bună conduită”, efectuată prin prisma înțelegerii de către legiuitor a necesității prezervării unui echilibru just între interesul public și cel privat, respectiv a necesității respectării preeminenței dreptului european, nu relevă un tablou optimist al „sorții juridice” a acestei noi instituții de drept, creată cu scopul declarat de a „disciplina” justițiabilii (deci având de principiu un caracter de ”sancțiune” sau ”constrângere”).

În primul rând, avem în vedere că prin Directiva 89/665/CE, Consiliul Uniunii Europene a impus statelor membre obligativitatea instituirii, prin legislația națională, a unor proceduri de control jurisdicțional al legalității deciziilor autorităților contractante în materia achizițiilor publice, care să îndeplinească trei condiții esențiale: eficiența; celeritatea; liberul acces pentru orice persoană care este sau a fost interesată de obținerea unui anumit contract de achiziție publică și care riscă să fie lezată printr-un act al autorității contractante.

Chiar de la prima vedere, instituirea „garanției de bună conduită” pare să fie contrară cerințelor cu privire la eficiența și accesibilitatea procedurilor jurisdicționale de control al legalității, întrucât ofertanții nu pot declanșa procedura jurisdicțională în lipsa unor lichidități pentru plata „garanției de bună conduită”; astfel, această măsură a statului român contravine exigențelor dreptului european.

În al doilea rând, amintim că art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului garantează dreptul la un proces echitabil, cu componenta sa de acces efectiv și liber la un tribunal independent și imparțial. Instituirea „garanției de bună conduită”, ca o condiție pentru efectuarea controlului jurisdicțional asupra actelor emise de autoritățile contractante, poate fi văzută ca o limitare a dreptului la un proces echitabil, incompatibilă cu art. 6 din Convenție, având în vedere efectul restrictiv al acesteia.

În al treilea rând, observăm că art. 126 alin. (6) din Constituția României garantează controlul judecătoresc al actelor emise de autoritățile publice. Garanția constituțională este efectivă dacă accesul la instanța de contencios administrativ nu este obstrucționat prin impunerea unor condiții exorbitante pentru justițiabil sau care sporesc dezechilibrul firesc, existent a priori, între justițiabil și autoritatea publică.

„Garanția de bună conduită” poate fi interpretată și ca o măsură de limitare a accesului la instanța de contencios administrativ, dat fiind cuantumul acesteia, dar și faptul că, în cazul în care procedura judiciară se finalizează cu respingerea contestației, autoritatea contractantă va reține „garanția de bună conduită” fără a fi obligată să facă dovada vreunui prejudiciu cauzat prin depunerea contestației. Pe de altă parte, în cazul admiterii contestației, dacă a înregistrat vreun prejudiciu, operatorul economic va trebui să se adreseze instanței de judecată pentru recuperarea acestuia, cu toate rigorile de probatoriu pe care un asemenea demers îl comportă, întrucât autoritatea publică nu are obligația de a constitui o garanție similară.

În plus față de criticile care pot fi aduse noii instituții juridice a ”garanției de bună conduită”, cu privire la incompatibilitatea cu Tratatele fondatoare, Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Constituția, se pot ridica semne de întrebare și cu privire la aptitudinea acestor noi reglementări de a asigura echilibrul între legalitatea procedurii de achiziție publică și celeritatea acesteia, ca scop declarat de către legiuitor.

Practica ne demonstrează că, în medie, Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor („CNSC”) soluționează o contestație în aproximativ 45 de zile calendaristice. În faza judecătorească, instanțele depun eforturi deosebite pentru acordarea unor termene scurte, decizia finală fiind, de cele mai multe ori, emisă în termen de 45-60 de zile de la înregistrarea plângerii la instanță. Prin urmare, raportându-ne și la experiența altor state membre, dar și la experiența altor proceduri judiciare în România, se poate aprecia că durata controlului de legalitate al actelor autorităților contractante (în medie de 3 luni) este rezonabilă, aceasta având un impact limitat asupra duratei totale a procedurilor de achiziție publică.

În plus, este cunoscut faptul că întârzierile în atribuirea contractelor de achiziții publice sunt cauzate chiar de către autoritățile contractante, care depășesc cu mult calendarul inițial al achizițiilor, fie prin întocmirea unor documentații de atribuire respinse de ANRMAP în cadrul controlului ex-ante, cu consecința amânării publicării anunțului de participare, fie întârziind atât de mult procesul de evaluare (uneori, evaluarea ofertelor durează peste 1 an), încât cele trei luni afectate controlului de legalitate par nesemnificative. Desigur, acest interval de timp este apăsător în contextul în care controlul de legalitate se efectuează, de cele mai multe ori, la finalul procedurii de atribuire, amânând semnarea contractului de către ofertantul care a fost declarat câștigător.

În concluzie, durata procedurii judiciare nu temporizează atât de mult procedura de atribuire încât să fie necesară adoptarea unor măsuri care să îngrădească, indirect, accesul la justiție pentru efectuarea controlului de legalitate al actelor autorităților contractante.

Ce putem face?

Sa ne adresam gratuit UE