Acţiune prin care se urmăreşte îndreptarea unor pretinse erori şi operarea unor modificări în evidenţele, hărţile şi planurile cadastrale utilizate în procedura de stabilire a liniei de hotar dintre două unităţi administrativ – teritoriale. Admisibilitate – Jurisprudenta ICCJ 2014
Este admisibilă pe calea contenciosului administrativ acţiunea prin care se urmăreşte îndreptarea unor pretinse erori şi operarea unor modificări în evidenţele, hărţile şi planurile cadastrale utilizate în procedura de stabilire a liniei de hotar dintre două unităţi administrativ – teritoriale, refuzul efectuării unor operaţiuni administrative fiind circumscris prevederilor art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, care, definind obiectul acţiunii în contencios administrativ, are în vedere şi ipoteza refuzului de efectuare a unei anumite operaţiuni necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.
Decizia nr. 1204 din 21 februarie 2013
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău la data de 18.07.2011, reclamantul Municipiul Oneşti, prin primar, a chemat în judecată pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „MAI”), Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „ANCPI”), Centrul Naţional de Geodezie, Cartografie, Fotogrammetrie şi Teledetecţie (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „CNGCFT”), Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bacău (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „OCPI Bacău”) şi Comuna Caşin pentru ca acestea să fie obligate la:
-îndreptarea erorilor din evidenţele deţinute şi folosite de acestea privind limita administrativ-teritorială a municipiului Oneşti cu comuna Caşin, în zona denumită alternativ Andreeşeşti/Andrieşeşti/Andrăşeşti;
-corectarea actelor, respectiv a hărţilor şi planurilor cadastrale făcute de aceste autorităţi cu încălcarea art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie, a Legii nr. 2/1968 şi a H.C.M. nr. 11311968;
-soluţionarea litigiului apărut pe graniţa administrativă a municipiului Oneşti cu comuna Caşin (conform procesului-verbal nr. 67/2011 al O.C.P.I. Bacău) cu respectarea limitelor stabilite prin Legea nr. 2/1968 şi H.C.M. nr. 1131/1968.
Reclamanta a precizat că acţiunea are ca obiect o obligaţie de a face, fiind întemeiată pe dispoziţiile art.73 alin.(3) lit.o) din Constituţia României, respectiv obligaţia de a respecta delimitarea administrativ-teritorială stabilită prin Legea nr.2/1968, completată conform H.C.M. nr.1131/1968 şi dovedită de Municipiul Oneşti prin hărţi oficiale întocmite de autorităţile special desemnate în diferite momente istorice.
Ulterior a formulat precizări referitoare la obiectul acţiunii şi la natura litigiului, în sensul că a solicitat ca autorităţile pârâte să fie obligate, în virtutea atribuţiilor care le-au fost stabilite prin acte normative, la întreţinerea şi gestionarea corectă a limitelor administrativ-teritoriale, materializate prin hărţi şi planuri cadastrale, în format analogic sau digital.
În motivarea acţiunii şi a precizărilor la acţiune, reclamantul a susţinut următoarele:
Cu ocazia procedurilor de identificare şi recunoaştere a hotarului dintre Municipiul Oneşti şi Comuna Caşin, iniţiate în aplicarea Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr.259/2010, s-a constatat o necorelare între hărţile din perioada 1956-1977 şi planurile cadastrale actuale ale celor două unităţi administrativ-teritorială, acestea având înscrisă în limita administrativ-teritorială a comunei Caşin o suprafaţă de aproximativ 210 ha aparţinând Municipiului Oneşti.
După efectuarea procedurilor de mediere, prin procesul-verbal nr.67 din 26.01.2011 al OCPI Bacău, limita administrativ-teritorială între cele două unităţi administrativ-teritoriale a fost declarată în litigiu. În vederea soluţionării litigiului s-a adresat Instituţiei Prefectului judeţul Bacău, Consiliului judeţean Bacău şi pârâţilor.
Litigiul privind limita administrativ-teritorială este determinat de existenţa neconcordanţelor între datele analogice din documentaţia cadastrală deţinută de municipiul Oneşti – cu referire la planul cadastral L-35-66-B-c-1 aerografiat în anul 1956, harta judeţului Bacău din anul 1973 întocmită de Institutul de Geodezie, Fotogrammetrie, Cartografie şi Organizarea Teritoriului, harta judeţului Bacău, scara 1/325000 din anul 1977 editată de acelaşi institut – şi cele prezentate de comuna Caşin şi preluate în evidenţa electronică a ANCPI/OCPI.
Începând cu planul cadastral aferent anului 1962 şi până la Harta judeţului Bacău din anul 1977 este prevăzută aceeaşi linie de hotar, iar de la adoptarea Legii nr.2/1968 nu au mai fost adoptate acte normative care să ateste limite administrativ-teritorială diferite pentru municipiul Oneşti.
Din analiza actelor transmise de OCPI Bacău a reieşit că s-au folosit alte evidenţe decât cele stabilite prin hărţile oficiale, modificările făcute în evidenţele OCPI/ANCPI fără o bază legală echivalează cu o modificare a limitelor administrativ-teritoriale ale municipiului Oneşti prin încălcarea Constituţiei, a legilor în vigoare şi a dreptului de proprietate al municipiului Oneşti.
Prin întâmpinările depuse la dosar, pârâţii Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară şi Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bacău au invocat excepţia lipsei calităţii lor procesuale pasive şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii.
În susţinerea primei excepţii, pârâţii au invocat dispoziţiile pct.4.3.4. din Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr.534/2001, şi au arătat că stabilirea limitelor administrativ-teritoriale revine reprezentaţilor celor două unităţi administrativ-teritoriale.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pârâţii au invocat dispoziţiile art.2 alin.1 lit.c) din Legea nr. 554/2004 şi ale art.22 din Legea nr.215/2001, precum şi atribuţiile lor de coordonare a acţiunii de recunoaştere şi identificare a hotarelor unităţilor administrativ-teritoriale la nivel naţional, activitate realizată de comisiile numite de prefect în temeiul art.10 alin.2 din Legea nr.7/1996. O astfel de acţiune este necesară întrucât Legea nr.2/1968 nu conţine şi o anexă grafică în care să figureze hotarele fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, având rolul doar de identificare şi recunoaştere reciprocă de către unităţile administrativ-teritoriale a hotarelor existente, aşa cum se regăsesc în partea descriptivă a Legii nr.2/1968 şi nu una de stabilire de noi limite administrative.
Pe fondul cauzei, pârâţii au susţinut că acţiunea este neîntemeiată.
Pârâtul MAI a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesual pasive şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii.
În privinţa primei excepţii, pârâtul MAI a invocat dispoziţiile pct.4.2.2. şi pct.4.3.4. din Normele tehnice aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 534/2001, a expus cadrul legal în domeniul activităţii de cadastru şi publicitate imobiliară şi a indicat instituţiile implicate în procedura de delimitare a unităţilor administrativ-teritoriale, invocând, totodată, dispoziţiile art.51 din Legea nr.351/2011, ale art.2 alin. (2) din Legea nr.340/2004, ale art.4 alin.(1) din O.U.G. nr.30/2007, arătând că Ministerul Administraţiei şi Internelor şi autorităţile administraţiei publice locale implicate în procedura de delimitare a limitelor unităţilor administrativ-teritoriale nu există raporturi de subordonare.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pârâtul MAI a arătat, în esenţă, că acţiunea de identificare şi recunoaştere a hotarelor unităţilor administrativ-teritoriale nu are rolul de stabilire a unor noi limite administrative, iar hotarele unităţilor administrativ-teritoriale sunt delimitate şi marcate de către comisia de delimitare stabilită prin ordin al prefectului. În prezent, sigurele limite recunoscute sunt cele din documentele aflate în arhiva OCPI Bacău. Deoarece acest hotar administrativ este reprezentat în evidenţele oficiale (planuri şi registre cadastrale) începând cu anul 1973, restul documentelor şi argumentelor prezentate de reclamant pot fi utilizate pentru proiectul de modificare a acestei limite cu respectarea Legii nr.215/2001. Astfel fiind, actul atacat prin acţiune nu reprezintă un act administrativ în sensul art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr. 554/2004.
Pârâtul CNGCFT a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bacău, susţinând că Centrul funcţionează în subordinea ANCPI, astfel că nu sunt incidente normele de competenţă ale art.3 pct.1 C.proc.civ.
Actele contestate de reclamant nu sunt acte administrative în sensul dispoziţiilor art.1 şi art.2 din Legea nr.554/2004, din perspectiva dispoziţiilor legislaţiei specifice, ale art.10 alin.(2) din Legea nr. 7/1996 coroborate cu prevederile pct.4.1.1 şi pct.4.3 din Normele tehnice aprobate Ordinul nr.534/2001 având natura unor documente sau acte tehnice preliminare unor acte juridice.
Pârâtul CNGCFT a invocat şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi art. 109 C.proc.civ. Totodată, pârâtul a susţinut că, prin acţiunea formulată, reclamanta tinde la modificarea limitelor teritoriale, cerere care este inadmisibilă având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 7/1996.
Pârâtul CNGCFT a invocat, de asemenea, excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, motivată de faptul că nu a emis niciun act administrativ şi nici nu a încheiat acte administrative neavând, conform art.14 din H.G. nr.1210/2004, atribuţii de delimitare cadastrală a unităţilor administrativ-teritoriale.
Pe fondul cauzei, pârâtul a susţinut că nu are competenţă în privinţa cererilor reclamantului, în cazul litigiilor determinate de stabilirea liniei de hotar între unităţile administrativ-teritoriale fiind aplicabile dispoziţiile pct. 4.2.20 din anexa la Ordinul nr. 534/2001.
Pârâta Comuna Caşin a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi netemeinicia acesteia.
Prin sentinţa civilă nr.211 din 30 noiembrie 2011, Curtea de Apel Bacău, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia necompetenţei materiale a curţii de apel, invocată de pârâtul Centrul de Geodezie, Cartografie, Fotogrammetrie şi Teledetecţie, a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâţi şi, în consecinţă, a respins, ca inadmisibilă, acţiunea, astfel cum a fost precizată de către reclamantul Municipiul Oneşti.
În esenţă, Curtea de apel a reţinut următoarele:
1. Cu privire la excepţia necompetenţei materiale invocată de pârâtul CNGCFT
Conform art.12 din H.G. nr.1210/2004 privind organizarea şi funcţionarea ANCPI prevede că, CNGCFT funcţionează ca instituţie publică, cu personalitate juridică, în subordinea ANCPI, fiind o instituţie publică centrală, astfel încât chemarea sa în judecată determină, potrivit art.10 alin.(1) din Legea nr. 554/2004 şi art.3 pct.1 C.proc.civ., competenţa materială în primă instanţă a curţii de apel. Dacă ceea ce a solicitat reclamantul priveşte acte administrative a căror emitere intră în competenţa pârâtei – or a pârâţilor – este o chestiune care vizează admisibilitatea acţiunii ori calitatea procesuală pasivă, iar nu competenţa instanţei.
2. Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii
Principiul disponibilităţii impune ca examinarea acestei excepţii să se facă în raport cu ceea ce a cerut reclamantul prin cele trei capete de cerere, iar nu cu ceea ce ar fi putut constitui obiectul analizei instanţei de contencios administrativ învestite cu o acţiune născută ca urmare a litigiului dintre reclamant şi pârâta Comuna Caşin privind delimitarea administrativ-teritorială.
Obiectul acţiunii, astfel cum a fost calificat de către reclamant, respectiv obligaţia de a de a respecta delimitarea administrativ-teritorială stabilită în baza Legii nr. 2/1968, nu poate fi circumscris niciuneia dintre situaţiile prevăzute de art.8 alin.(1) din Legea nr. 554/2004. Însă, cele trei capete de cerere ale acţiunii, cu precizarea referitoare la primul capăt de cerere, se încadrează în dispoziţiile finale ale textului menţionat, ceea ce solicită reclamantul având natura unor operaţiuni administrative cu caracter tehnic, operaţiuni care, în viziunea reclamantului, ar fi de natură să-i protejeze un drept care i-a fost recunoscut prin Legea nr. 2/1968. În raport de ceea ce reprezintă capetele de cerere care reprezintă petitul acţiunii, pârâţii ANCPI ŞI OCPI Bacău au calitate procesuală pasivă, căci aceste autorităţi gestionează evidenţele în care reclamantul solicită a fi îndreptate pretinsele erori.
Chiar dacă acţiunea, prin capetele sale de cerere, se circumscrie tezei finale a art.8 alin.(1) din Legea nr.554/2004, acestea au caracter accesoriu faţă de o eventuală cerere de constatare a limitei administrativ-teritoriale dintre Municipiul Oneşti şi Comuna Caşin, cerere în care, într-adevăr, ar avea calitate procesuală doar cele două unităţi administrativ-teritorială.
Legea nr. 2/1968 nu conţine şi o anexă grafică în care să figureze hotarele fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, astfel încât obligarea pârâtelor să efectueze operaţiuni care vizează tocmai această reprezentare grafică nu poate fi făcută independent de stabilirea în teren a delimitării administrativ-teritorială dintre cele două unităţi administrativ-teritoriale.
Atât Legea administraţiei publice nr.215/2001, prin art. 22, cât şi Legea cadastrului şu publicităţii imobiliare nr.7/1996, prin art. 10 alin. (2) şi (3), operează cu două noţiuni diferite în privinţa limitelor administrativ-teritorială: delimitarea unităţilor administrativ-teritoriale şi respectiv, modificarea limitelor unităţilor administrativ-teritoriale, cu privire la această din urmă operaţiune dispoziţiile menţionate excluzând competenţa instanţelor de judecată prin aceea că prevăd că orice modificare a limitelor teritoriale se stabileşte prin lege.
Referindu-se expres la „limitelor recunoscute” de către unităţile administrativ-teritoriale şi prevăzând în ce constă operaţiunea de delimitare, art.10 alin.(2) din Legea nr.7/1996 a fost conceput de legiuitor doar cu rol de identificare şi recunoaştere reciprocă de către unităţile administrativ-teritoriale a hotarelor existente, aşa cum se regăsesc în partea descriptivă a Legii nr.2/1968, iar nu scopul de stabilire de noi limite administrative care, în fapt, semnifică o modificare a acestor limite.
În aplicarea Legii nr.7/1996, prin Ordinul ministrului administraţiei publice nr.534/2001 au fost aprobate Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general. Potrivit pct.4.1. din Normele tehnice, delimitarea cadastrală este definită ca fiind „operaţiunea de bază prin care se identifică, se măsoară la teren şi se oficializează limitele unităţilor administrativ-teritoriale, conţinând punctele de frângere şi traseele hotarului unei unităţi administrativ-teritoriale, precum şi limitele intravilanelor din respectiva unitate administrativ-teritorială”. Teza ultimă a acestui text prevede delimitarea cadastrală ca o condiţie prealabilă, obligatorie şi necesară pentru începerea lucrărilor de introducere a cadastrului general pe o unitate administrativ-teritorială.
La pct.4.1.2. se prevede că stabilirea liniei de hotar se face în conformitate cu prevederile Legii nr.2/1968, conform planurilor urbanistice generale întocmite şi aprobate potrivit prevederilor legale, iar în cazul în care nu s-au aprobat planuri urbanistice generale, limitele intravilanelor vor fi cele existente la 1 ianuarie 1990, conform Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările ulterioare.
Operaţiunile de delimitare cadastrală sunt prevăzute la pct.4.2.1. din Normele tehnice, iar, în cauză, doar o parte dintre aceste operaţiuni au fost realizate, respectiv cele de la lit.a) şi b) teza I, astfel cum rezultă din procesul-verbal nr.67 din 26.01.2011. Din acest act rezultă că tronsonul contestat după mediere de către reclamant este cel folosit în prezent pentru recepţia documentaţiilor cadastrale – fapt conform prevederilor pct. 4.2.20 lit. d) – şi că tronsonul contestat de pârâta comuna Caşin este cel pretins de reclamant conform planului cadastral L-35-66-B-c-1 aerografiat în anul 1956, plan care nu poate fi reţinut având în vedere aceleaşi dispoziţii (pct.4.2.20) şi împrejurarea că reprezintă un document anterior reorganizării teritoriale realizate prin Legea nr. 2/1968.
La pct.4.2.20 se prevede că, în cazul existenţei neînţelegerilor între vecini la stabilirea liniei de hotar, iar membrii comisiei nu pot rezolva neînţelegerile, litigiul se consemnează în documentele de delimitare cadastrală, conform prevederilor pct.4.2.20 lit.a)–f). La lit.d) se prevede că, până la rezolvarea litigiului, suprafaţa disputată va fi inclusă în suprafaţa calculată a teritoriului nominalizat de OCPI, iar la lit.f) se dispune că, după soluţionarea litigiului, se reface documentaţia cadastrală şi se vor materializa cu borne punctele de hotar de pe varianta acceptată.
Aplicarea acestor dispoziţii în cauza pendinte împiedică instanţa să dispună ca, în legătură cu suprafaţa în litigiu, evidenţele gestionate de pârâţi să fie corectate conform celor pretinse de reclamant mai înainte de a se fi soluţionat litigiul dintre reclamant şi Comuna Caşin cu privire la stabilirea liniei de hotar, litigiu în care doar aceste două părţi ar avea calitate procesuală.
Aşadar, pârâţii – instituţii şi autorităţi publice – nu pot fi obligaţi să efectueze nişte operaţiuni administrative, în sensul solicitat de reclamant, în evidenţele pe care le gestionează, mai înainte de a se soluţiona litigiul principal referitor la stabilirea liniei de hotar dintre cele Municipiul Oneşti şi Comuna Caşin. Astfel cum se dispune la pct.4.2.20 lit.f), doar după soluţionarea litigiului, se reface documentaţia cadastrală şi se vor materializa cu borne punctele de hotar de pe varianta acceptată.
În consecinţă, acţiunea reclamantului, care pretinde ca pârâţii să fie obligaţi să respecte o delimitare administrativ-teritorială conform unei variante pe care doar această parte susţine că este conformă legii şi realităţii istorice – iar nu pe calea unei acţiuni prin care să se stabilească pe bază de acte şi expertiză tehnică linia de hotar – este inadmisibilă.
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, instanţa a reţinut că aceasta nu va mai fi analizată în mod distinct având în vedere soluţia pronunţată şi considerentele expuse..
Împotriva sentinţei civile a Curţii de Apel Bacău, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul Municipiul Oneşti, formulând critici în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C.proc.civ.
În motivarea căii de atac, recurentul reclamant a arătat că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor legale referitoare la organizarea administrativ – teritorială a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Bacău.
Sub aspectul inadmisibilităţii, reţinute de prima instanţă ca motiv de respingere a acţiunii, recurentul reclamant a reamintit temeiurile de drept şi obiectul acţiunii sale, arătând că instanţa a ignorat cu desăvârşire capătul de cerere prin care a solicitat obligarea pârâtelor la soluţionarea litigiului apărut pe graniţa administrativă a municipiului Oneşti cu comuna Caşin (conform procesului-verbal nr.67 din 26.01.2011 al OCPI Bacău), cu respectarea limitelor stabilite prin Legea nr.2/1968 şi a Hotărârii Consiliului de Miniştri nr. 1131/1968 – pentru delimitarea administrativ-teritorială a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Bacău, capăt de cerere care vizează tocmai identificare şi stabilirea în mod corect a acestei limite de hotar.
Recurentul – reclamant a arătat că este greşită şi interpretarea potrivit căreia în cadrul unui litigiu referitor la stabilirea limitei de hotar calitate procesuală ar avea doar cele două unităţi administrativ teritoriale. în speţa dedusă judecăţii, litigiul nu se datorează unei intrări abuzive a comunei Caşin în limitele administrativ-teritoriale ale municipiului Oneşti, ci este născut din culpa autorităţilor pârâte: A.N.C.P.I., CNGFT şi O.C.P.I. Bacău, care, fără să vegheze la respectarea limitelor administrativ teritoriale aşa cum au fost reglementate prin Legea nr.2/1968 şi în lipsa unei alte legi de delimitare, au înregistrat în evidenţele lor limite administrativ-teritoriale diferite în perioada ulterioară anului 1968, fapt ce a condus la modificarea acestor limite după anul 1977 (Harta Judeţului Bacău, scara 1/325000 din anul 1977, editată de Institutul de Geodezie, Fotogrametrie, Cartografie şi Organizarea Teritoriului, dovedeşte limita susţinută de municipiul Oneşti).